УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ И ЕГО ИНФОРМАЦИОННОЕ, НАУЧНОЕ И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В СТЕПНЫХ РЕГИОНАХ РОССИИ

Сколько бы мы не говорили об улучшении социально-экономической и экологической ситуации в России и ее жизненно важной природной зоне – степи, без соответствующей организации ее территории, землеустройства и обустройства, управления процессом землепользования и серьезного научного их обоснования не обойтись. Это становится очевидным, судя по публикациям [1, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 14, 16, 25, 27], но мало что делается в данном направлении. По прежнему организация территории и управление землепользованием находятся в крайне запущенном состоянии, что мешает решению проблем социально-экономического и экологического развития степных районов России на федеральном, региональном и локальном уровнях.
Особое значение в степных земледельческих регионах России приобретает локальный уровень в связи с организацией органов местного самоуправления, позволяющих кардинальным образом изменить социально-экономическую ситуацию на местах. Процесс этот выявил ряд трудностей и среди них – это то, «что население еще не осознало возможности самоуправления и в том числе, землепользованием в своих конституционных интересах» [7, 8, 9]. Еще не привилась ответственность человека за те земли, которые окружают его дом, и земельные отношения не воспринимаются как сложный механизм отношений – экономических, правовых, политических, культурных, нравственных, преломляемых, например, в сельской местности, через особый тип деятельности населения по воспроизводству живого вещества в сельском хозяйстве. В реконструкции крестьянской деятельности и земельных отношений все большее значение приобретают поиск традиционных для России ответов на вопрос «что делать?» и выбор собственных российских путей становления местного самоуправления, формирования его территориальных оснований.
Хотелось бы отметить еще один важный момент. Это намечаемый большой объем работ по земельному кадастру, особенно в свете принятия Земельного кодекса Российской Федерации. Все это потребует проведения научно-методических разработок по разграничению земель разной собственности, определению рентоностности земель, организации экологического каркаса и др. Если подойти к вопросам землепользования и землеустройства как серьезной научной проблеме, то в случае ее успешного решения, это способствовало бы росту авторитета современной науки (географии, землеустройства и др.) и социально-экономическому и экологическому возрождению страны.
Наши исследования показали [7, 8, 9, 17, 18, 19], что решение проблем землепользования неотделимо от землеустройства, а попытки провести серьезные «исторические» преобразования в советское время в степной зоне (освоение целинных и залежных земель, широкомасштабная мелиорация и др.) без землеустроительной подготовки и реализовывать их силами различных, не имеющих отношения к землеустройству служб, заканчивались негативными результатами.
Землеустройство в широком плане является механизмом реализации законодательных и управленческих решений. К сожалению эта функция не выполняется в полном объеме и «пробуксовывание» современной земельной реформы связано со стагнацией российского землеустройства, превратившегося из государственного механизма подготовки и реализации решений по управлению процессом землепользования в обслуживание частных потребностей (в основном, отвода земель). Это свидетельствует об общем состоянии земельных отношений в России и ее главных компонентов: экономики, права, землеустройства. Развитие и сбалансированность этих трех главных компонентов является условием эффективного действия системы земельных отношений. К сожалению, приходится констатировать наличие серьезнейших проблем как в экономике, так и в праве и землеустройстве.
Как теперь стало ясно многим [1, 2, 3, 6, 10, 12, 14, 18, 19, 23, 25], устройство территории должно проводится на основе соответствия структурных элементов природного ландшафта и видов использования земель с ориентацией на постоянное расширение природных систем жизнеобеспечения, тех экологических «ниш» человека, которые определяют качество среды. Такой подход вытекает из концепции эколого-хозяйственного баланса (ЭХБ) территории, предполагающего сбалансированное соотношение на конкретной территории различных видов деятельности и интересов разных групп населения [15, 16, 17, 19].
Совершенствование организации территории на основе концепции эколого-хозяйственного баланса – важнейшая задача реформирования экономики степных регионов и выхода ее на устойчивое развитие. Решение ее означало бы рост хозяйственной деятельности в регионах за счет разумного использования природного и интеллектуального потенциала, восстановления и сохранения природной, этнокультурной и духовной среды.
Организация территории должна рассматриваться как единый технологический процесс, а территория как целостный пространственный ресурс. Собственником этого ресурса могут быть разные субъекты (землепользователи, землевладельцы). Что касается управления территорией, то есть переноса концептуальных и планировочных решений в сферу реализации, то оно должно быть также единым и иерархически соподчиненным с четким разграничением функций.
Управление землепользованием в России включает как общие вопросы организации управления на государственном и региональном уровнях, так и проблемы муниципального землепользования, в частности сельского муниципального образования – волости (сельского округа).
С позиций системного подхода волость представляет собой сложное образование «социум-территория», где последняя не только служит местом приложения труда и капитала населения, но и базисом размещения основного средства производства – сельскохозяйственных угодий. При управлении таким землепользованием ставится цель получения реальных результатов от рационального использования территориальных ресурсов (земельных, водных, биологических и др.).
Децентрализация управления народным хозяйством страны и передача многих функций государственного управления местному самоуправлению обозначила по сути дела смену общественной формации. На нижние управленческие уровни передаются вопросы использования угодий для производства сельскохозяйственной продукции и централизованных заготовок. На местном уровне возрастает роль экологических вопросов, а также таких, которые не могут решаться на верхних уровнях управления, например, использования уникальных участков территории, представляющих интерес для местного населения с точки зрения рекреации или особой охраны (консервации).
Местное самоуправление – это система самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по обеспечению своей жизнедеятельности - обеспечивает наибольшее приближение используемых ресурсов к их пользователям и, что важнее, связывает цели потребления с заботой о ресурсовосстановлении и ресурсовозобновлении.
После ликвидации сельсоветов и принятия Закона РФ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) [22] регулирование земельных отношений было передано на районный уровень, а государственная власть не обеспечила передачу управления новым муниципальным органам. Районные администрации, объявляя себя органами самоуправления, не передают право хозяйственного использования и охраны земель и право ведения землями сельскохозяйственного назначения в руки местного самоуправления. Ни одна из районных администраций не проявляет интереса к оптимальным размерам низших территорий, преобразуя бывший сельсовет в волость. Ни одна из муниципальных администраций не закрепляет за волостью право на использование земель, выходящих за границу населенного пункта, если они имеют какое-нибудь производственное значение или какую-либо потребительную стоимость. На сегодняшний день нет ни одной волости в зоне степей, территория которой приведена к оптимальным размерам с выборными органами и собственным бюджетом.
Для волостей обязательным является наличие земель сельскохозяйственного назначения (чего не было в сельских советах), исходя из рассчитанной нормы оптимальной ресурсообеспеченности населения и оптимальной величины территории волости. Отсутствие в составе территории волости сельскохозяйственных земель, достаточных для приложения труда населением, таит в себе возможность территориального конфликта, точно так же, как и включение в территорию волости более одного (или нескольких) крупных поселений с самостоятельной социальной сферой и не связанных общностью производственных или других интересов.
Принцип «нет земель вне границ местных образований» должен составлять суть территориальных основ местного самоуправления и закрепляться нормой, исключающей иное толкование, независимо от форм собственности и целевого назначения земель.
Наиболее опасными для государства явились последствия передачи пользования землей различным акционерным обществам, т.е. бывшим совхозам и колхозам, при практической ликвидации землеустроительной службы в административных районах. Угроза заключается в потере достоверности сведений о состоянии земель – их количестве и качественном состоянии. До сих пор правительство РФ и власти субъектов РФ имеют весьма приближенные сведения о пахотных землях соответствующих территорий. Такое положение будет сохраняться до тех пор, пока государственное землеустройство не передаст функции по учету и оценке земель всех категорий муниципальным органам, разумеется при государственном контроле за этим учетом.
Кроме классификации земель внутри категории основного назначения по признаку принадлежности к той или иной форме собственности, земли должны разделяться по уровню их использования (степени хозяйственного освоения), поскольку и сейчас, и ранее (до 1990 г.) часть земель выпадала из хозяйственного оборота. В настоящее время площадь неиспользуемых (невостребованных) земель составляет по нашим оценкам 30% от общей площади земель, числящейся по официальным земельно-учетным документам.
В число земель территории волости могут входить и неудобные для использования земли (овраги, балки, останцы, болота, солонцы и т.п.). Эти земли должны быть точно определены и закреплены за волостями под охрану (наблюдение), поскольку ни одна из государственных служб не может специально заниматься «неудобьями», чему находит подтверждение крайне неопределенное положение с бывшим государственным запасом в едином государственном земельном фонде страны.
Таким образом, состав территории волости следует анализировать, по крайней мере, по четырем характеристикам. Во-первых, по соотношению основных категорий земель, структура которых должны фиксироваться в уставе волости. Во-вторых, по формам собственности, выделяя основную собственность – земли муниципальной собственности. В-третьих, по фискальными показателями – рентоносности, налогооблагаемым характеристикам земель. Наконец, по средостабилизационными (средовосстановительным) способностям.
Безотлагательной необходимостью в ближайшее время является организация принципиально новой, негосударственной муниципальной землеустроительной службы. Ей принадлежит ключевая роль в следующем: 1) сбор информации о землях территории, ее систематизация и хранение; 2) анализ эколого-хозяйственного состояния (ЭХС) территории муниципального образования и представление его результатов; 3) разработка предложений по совершенствованию состояния (качества) территории; 4) реализация решений органов управления муниципального образования по совершенствованию состояния территории.
Таким образом, основной целью муниципального землеустройства является организация рационального ресурсопользования для обеспечения продовольственных, рекреационных, экологических и других потребностей населения с учетом конкретных условий жизни социума и ландшафтных особенностей территории.
Муниципальная служба землеустройства должна установить очередность проектирования и виды проектов использования земель. В функции местной службы входят и задачи планирования развития землепользования на ближнюю и отдаленную перспективу, и только после разработки вариантов развития территорий местные органы должны принимать окончательные решения.
Ландшафтные и геоэкологические подходы в землеустройстве. В последнее время в землепользовании и географии появились различного рода «нововведения», связанные с ландшафтным и экологическим подходами [1, 5, 6, 10, 11, 20, 21, 25]: землеустройство «на ландшафтной основе», «конструирование ландшафта», «экологизация» землеустройства и т.п. Часто они вносятся в систему землеустройства людьми, слабо представляющими специфику и содержание землеустройства, а также возможности ландшафтоведения и геоэкологии. Различные направления прикладного ландшафтоведения, включая и теорию культурного ландшафта, к сожалению, не по своей воле, не были востребованы ранее соответствующими государственными службами. Сегодня эти направления по-прежнему ориентируются на государственный уровень исследований и не готовы работать на муниципальном уровне. По всей вероятности, в ближайшее время муниципальное землеустройство затребует проведения ландшафтных исследований на уровне урочищ и фаций – наиболее интересные таксономические единицы для местных образований уже на стадии формирования их территории. Возникает необходимость в географо-картографической интерпретации ландшафтов в масштабе 1:10 000 и крупнее, а также характеристике природных комплексов в метрических единицах для земельного кадастра и мониторинга земель.
Такой комплекс задач может быть решен в рамках нового научного направления – муниципального ландшафтоведения, куда включается изучение экотонов – переходных (пограничных) полос между природными комплексами и свойствами ландшафтов, важных для контроля за состоянием территории.
Главной задачей муниципального ландшафтоведения является составление ландшафтного плана, включающего зонирование территории, отражающее природно-ландшафтную дифференциацию и экологически значимые свойства (факторы) ландшафта, как ценные, так и опасные для человека и его хозяйственной деятельности. Ландшафтное планирование – перспективное направление в эколого-хозяйственном устройстве территории, тесно связанное с градостроительством, конструированием ландшафтов, ландшафтной архитектурой и дизайном [1, 4, 5, 6, 10, 11, 12, 18, 19, 23, 25]. Однако, оно без разработки системы показателей, пригодных для землеустроительной (кадастровой) документации, относится скорее всего к жанру искусства (что тоже может иметь место), чем к естественным и техническим дисциплинам.
В ландшафтном планировании большое внимание уделяется средостабилизационной (средоформирующей) способности земель (ландшафтов) – объективному свойству, аналогичному плодородию земель и обладающему качествами, делающего его носителями потребительных стоимостей. Ландшафтная комфортность, пейзажная ценность и другие качественные характеристики природных ландшафтов – «визуальная уникальность» [11, 12] – уже стали предметами научных исследований и объектами муниципальных земельных отношений, например, при выборе зон рекреации, садово-дачных участков и т.п.
Средостабилизационные свойства ландшафтов можно определить как своеобразный природный (экологический) ресурс земель в системе «социум-территория». Рассматривая земли как базис размещения средостабилизационного ресурса, необходимо увязать управление ресурсопользованием с управлением процессом землепользования, т.е. уточнить понятие землеустройства, придав ему аспекты ресурсоустройства.
Критерии средостабилизационной способности ландшафта являются важнейшими для мониторинга земель и для оценки комфортности проживания населения, т.е. для таких качеств земель, которые еще не использовались в системе государственного земельного кадастра. Данный критерий тесно связан с уровнем антропогенной преобразованности земель, как правило, с его ростом потенциальные возможности территории к средостабилизации снижаются и наоборот.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Владимиров В.В., Фомин Н.А. Основы районной планировки. – М.: Высшая школа, 1995.
2. Геоэкологические подходы к проектированию природно-техногенных геосистем – М.: ИГАН, 1985
3. Геоэкологические подходы к проектированию природно-техногенных геосистем – М.: ИГАН, 1987.
4. Денисов М. Достигая искусство ландшафтной архитектуры // Строительство и архитектура. – Москвы, 1985. №7.
5. Дроздов А.В. Ландшафтное планирование и его перспективы в России. – М.: Изв. РАН, сер. геогр., 1996. №1.
6. Дыскин Б.М. Экологические принципы территориальной организации Белорусского региона. – Минск: БелНИИНТИ, 1991. – 66 с.
7. Иванов Ю.Г., Кочуров Б.И. Земельные отношения и использование земель на муниципальном уровне // Проблемы региональной экологии, 1999. №3. – С. 115-123.
8. Иванов Ю.Г., Лобковский В.А. Управление муниципальным землепользованием, его информационное обеспечение. – М.: ИГРАН, НЦЭБП, 2000. – 36 с.
9. Иванов Ю.Г., Шевелева Т.И. Муниципальное земельное право (Проблемы формирования) / Под редакцией Б.И. Кочурова. – М., 1998. – 47 с.
10. Каваляускас П.П. Учет геоэкологических представлений при сельскохозяйственном проектировании // Охрана ландшафтов и проектирование – М.: ИГАН СССР, 1983. С. 160-167.
11. Колбовский Е.Ю. Культурный ландшафт и экологическая организация территории регионов ( на примере Верхневолжья) – Автореф. дисс…. докт. географ. наук. – Воронеж, 1999 – 50 с.
12. Колбовский Е.Ю., Морозова В.В. Ландшафтное планирование и формирование сетей охраняемых природных территорий. – М.-Ярославль: ИГРАН, Изд-во ЯГПУ, 2001. – 152 с.
13. Колобов О.А., Макарычев А.С. Регионализм в России: проблемы определения понятий // Регионология, 1999. №2 (27). – С. 140-172.
14. Кочуров Б.И. География экологических ситуаций (экодиагностика территорий). – М.: ИГРАН, НЦЭБП, 1997. – 132 с.     
15. Кочуров Б.И. Геоэкология: экодиагностика и эколого-хозяйственный баланс территории. – Смоленск: СГУ, 1999. – 154 с.
16. Кочуров Б.И. Геоэкосоциосистемный подход к организации территорий и экологически безопасному развитию // Анализ систем на пороге XXI века: теория и практика: Мат-лы Междун. науч.-практ. конференции в 4-х томах. Т. 2. – М.: Интеллект, 1996.
17. Кочуров Б.И., Иванов Ю.Г. Подходы к теории землеустройства // Проблемы региональной экологии, 1998. №3. – С. 114-121.
18. Лобковский В.А Землеустроенность территории как экологический критерий // Сб. конф. «Актуальные проблемы Республики Татарстан». – Казань, 1997. – С. 260-261.
19. Лобковский В.А. Эколого-хозяйственная оценка территории с целью совершенствования структуры землепользования (на примере Московской области). Дис......канд. географ. наук. – М., 1999. – 151 с.
20.  Мандер Ю.Э. Некоторые пути экологической оптимизации сельскохозяйственных ландшафтов. – Автореф. дис. канд. биол. наук. – Тарту, 1983.
21. Мазуров Ю.Л. Ландшафтно-экологическое обоснование территориального проектирования // Вестник МГУ, сер.5, география, 1995. – С.55-61.
22. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации / Федеральный закон. – М.: Юридическая литература, 1995.
23. Павлов-Сильванский Н.П. Феодализм в России. – М.: Наука, 1988. – 200 с.
24. Преображенский В.С., Александрова Т.Д., Куприянова Т.П. Основы ландшафтного анализа. – М.: Наука, 1988.
25. Руководство по ландшафтному планированию. Том I. Принципы ландшафтного планирования и концепция его развития в России. – М.: ГЦЭП, 2000. – 136 с.
26. Удачин С.А. Научные основы землеустройства. – М.: Колос, 1965.
27. Хуба М. Геоэкологические принципы планирования ландшафтов и управления ими (на примере модельных территорий Словакии) // География и природные ресурсы, 1998. №4.
28. Чаянов А.В. Крестьянское хозяйство. – М.: Экономика, 1989.